1858年4月，陈城署理江苏巡抚。
在清廷的诏令中，咸丰特别强调自己破格起用陈城，两年数迁，直至督抚大臣，为大清有史以来所少有。
咸丰说，朝廷格外恩赏陈城，陈城务必要感恩戴德，思考御敌之策，内平贼寇，外弥干戈。
具体来言，他要陈城选派精锐陆军，与曾国藩合攻金陵。又要陈城修缮战船，南下反攻广州，直捣英法联军老巢-香港。
咸丰的用兵指示毫无可行性。
陈城照例上折谢恩，却丝毫不提合攻金陵、反攻广州的事。他口气傲慢，虽然向咸丰称臣，但语气倨傲，文书格式若平级信函。
咸丰看了谢恩折，满腔怒火无处发泄，却也无可奈何。
陈城署理江苏巡抚后，便把民军军部从江阴搬至魔都。魔都水陆方便，人文荟萃，又是民军工厂、研究院、学校等机构的分布地，地位非常重要。
在魔都，陈城开始正式推行军政分离，建立稳定成熟的政权组织。他尤其注意发展现代工业、支持科学技术研究、推行九年义务教育和高等教育。
一时间，魔都成为华夏乃至东北亚工商业最发达、科技最先进、文教最昌明的城市。全国有志青年纷纷来到魔都等民军占领地，希望从中学习民军的富国强军之术，为华夏复兴尽一份力。
却说4月上旬，额尔金在舟山等来援军。他们稍作休整，便绕道东海，驾驶着八十余艘战舰浩浩荡荡地前往北方。
他在魔都与民军交手失败，知道民军的厉害，但决定直捣京津，逼迫咸丰就范。
得知英法舰队北上，陈城也颇为踌躇。上次长江舰队虽然打败了额尔金的铁甲舰，但长江舰队战舰太少，只有八艘战舰能够远航外海。
这八只战舰中，只有三艘是民军造船厂制造的新式战舰。这三艘新舰船龄太短，水兵尚不熟悉战舰情况，最老的“鲲鹏号”也刚刚下水一年时间。剩下五艘战舰都是购自洋人或使用商船改造的，式样并不先进。
民军水师小火轮已经制造了三四十艘之多，但这种小火轮经不起海浪，航程也太短，不能走海路远航至京津。
民军水师建立后，一直自我定位为近海、内江水师。这也是当时的国情所决定的。因为民军主要的敌人乃是国内之敌，无须制造大舰。
因此，江桦规划建造魔都造船厂时，也主要是为了生产小火轮。虽然魔都造船厂也有生产大船的船坞，但那是为生产商船设计的。
谁知道，民军发展太快，很快就占领了苏南、浙北，直面东海。
民军水师必须要走出长江，直面大海了！
于是民军造船厂紧急扩建船坞，为生产大型船舶而积极准备。
但现代工业是一环紧扣一环的，要扩大船舶生产，就要扩大钢铁产量，就要提高民军自芜湖至魔都的航运能力，就需要更多的货运船只。
民军造船厂日夜赶工，仍旧不能快速造舰，长江舰队的战舰仍旧不敷使用。
现在，敌舰北上。洋人大举来犯，入侵华夏，举国愤慨
民军长江舰队要不要跟上去拦击呢？陈城对此很是犹豫。
陈城想参战，水师想参战，华夏百姓也盼着民军北上，与洋人一决高下，替华夏百姓扬眉吐气。
可是长江舰队实力不济，不具备跨海作战的能力。从魔都到天津，海路长达四千里，沿途补给是个难以解决的问题。
况且清廷颇为猜忌民军，北方官员对民军又不了解，恐怕并不会欢迎民军北上。